REVISTA HISTORIA CRÍTICA 

(selección de artículos de los números 17, 18 y 19) 
Esta es una publicación del Departamento de Historia - Facultad de Ciencias sociales
Universidad de Los Andes 

La sostenibilidad del desarrollo vigente en América Latina + 
Osvaldo Sunkel *

Indice

introducción 
capítulo I 
capítulo II 
capítulo III

capítulo III

5. la imprescindible sustentabilidad ambiental del desarrollo

La preocupación por el mediano y largo plazo deriva también de la necesidad de fundamentales ajustes futuros a la estrategia de desarrollo en función de un nuevo requisito: la sustentabilidad ambiental del crecimiento y del mejoramiento de la calidad de vida. Este es un nuevo imperativo global que ha llegado para quedarse, debido a que la biosfera, a nivel global, regional, nacional y local, está siendo sometida a presiones crecientemente insostenibles y perjudiciales para el propio desarrollo y las condiciones de vida. Las negociaciones que están impulsando muchos gobiernos tendientes a reducir las emisiones derivadas de los procesos industriales más nocivos causantes del calentamiento global, como las llevadas a cabo a fines de 1997 en Kyoto y un año después en Buenos Aires, son prueba contundente de la magnitud, seriedad y urgencia del problema.

El medio ambiente y los recursos naturales suplieron ampliamente las necesidades de la Humanidad a lo largo de la historia. Sin embargo, se registraron también recurrentes catástrofes ambientales locales y regionales, que obligaron a la emigración o llegaron incluso a exterminar pueblos y hasta civilizaciones enteras. No obstante, nunca se puso en peligro la sustentabilidad del planeta. La preocupación generaliza actual por las consecuencias derivadas de la utilización cada vez más intensa y extendida de los recursos naturales y el medio ambiente mundial es relativamente reciente.

Se debe a que la humanidad ha experimentado durante el último siglo, y en especial desde mediados del mismo, un extraordinario crecimiento demográfico y de las actividades socioeconómicas, así como una gran concentración geográfica en áreas urbanas, y una masiva expansión del comercio global, lo que las hace estrechamente interdependientes. Además se ha producido una espectacular aceleración de la innovación tecnológica, caracterizada fundamentalmente por el aprovechamiento intensivo de la energía fósil y de los productos petroquímicos, que son particularmente nocivos para el medio ambiente. De este modo se ha pasado en este siglo de un planeta históricamente subocupado y subitilizado, a otro en inminente riesgo de sobreocupación y sobreutilización.

Esto es consecuencia de que se han ido ocupando progresivamente proporciones crecientes del espacio terrestre y marítimo en un proceso de transformación del medio ambiente natural en medio ambiente explotado, intervenido, artificializado y construido por el hombre. Con el aumento de la dimensión absoluta de este último en relación al medio ambiente natural, se han intensificado las presiones y exigencias sobre sus ecosistemas, tanto por la acelerada extracción de recursos naturales como por las nuevas tecnologías petroquímicas e intensivas en el uso de energía fósil utilizadas en su transformación, como también por una correspondiente descarga de desechos y residuos cada vez mayor y más perjudicial para la población y el medio ambiente natural.

En el transcurso de este proceso se elevó considerablemente el Producto Interno Bruto y el Ingreso per cápita medio, aunque con grandes desigualdades dentro y entre los países. A la vez se producían efectos nocivos cada vez mas serios que afectaban la calidad de vida y la salud, y aumentaban los costos ambientales y económicos del crecimiento por deterioro del medio ambiente y los recursos naturales. Estos últimos efectos pasan sin embargo desapercibidos en las estadísticas macroeconómicas convencionales, por no tener expresión en el mercado.

Este proceso de impactos acumulativos sobre el patrimonio natural común, especialmente cuando se cruzan ciertos umbrales críticos para la capacidad de regeneración de los ecosistemas, tiene consecuencias para la sustentabilidad ambiental de las economías, para la convivencia social y la gobernabilidad, y por tanto, para el desarrollo socioeconómico. Esto afecta y modifica tanto la realidad ambiental objetiva como también la percepción social subjetiva y por tanto la acción política. Lo anterior es válido en mayor o menor medida para todas y cada una de las naciones y también para las relaciones entre ellas, dados los crecientes condicionamientos ambientales internacionales. En una perspectiva global o planetaria, esto significa que podrían estar en juego los ecosistemas que sustentan las dinámicas sociales y económicas de mediano y largo plazo, y en definitiva, la vida.

Esta problemática esta siendo internalizada con cada vez mayor fuerza por los actores sociales y económicos. El concepto de desarrollo sustentable-satisfacer las necesidades del presente sin comprometer la posibilidad de las generaciones futuras para satisfacer las suyas- pasa a ser un obligado objetivo de política. Sin embargo, los gobiernos aún se encuentran muy lejos de enfrentar decididamente la oportunidad histórica de conciliar crecimiento económico con equidad y sustentabilidad ambiental, manteniendo el desarrollo dentro de la capacidad de sustentación de la biosfera.

América Latina tiene una situación especialmente privilegiada, es la región del mundo con mayor abundancia relativa de naturaleza; Europa y Norteamérica están sobrecapitalizados, Asia está sobrepoblada y Africa se encuentra en estado sociopolítico catatónico. Nuestra región se enfrenta a una disyuntiva histórica: seguir dilapidando su naturaleza excepcional en nombre de la "ventaja comparativa" que le asigna su abundancia relativa y en beneficio de minorías privilegiadas, o asumir la gran oportunidad histórica de valorizar su patrimonio ambiental en un mundo de creciente escasez de recursos hídricos, suelos fértiles, biomasa, bosques, flora, fauna y biodiversidad. Son los recursos escasos del futuro, que históricamente hemos regalado y dilapidado. El desafío es transformarlos en la base de capital natural de un desarrollo social y ambientalmente sustentable.

La necesidad de transitar hacia una estrategia de crecimiento ambientalmente sustentable, planteada en la Cumbre de Río, se está constituyendo por ello en un requisito indispensable para la participación de nuestros países en un mundo crecientemente globalizado. Este es un tema que las clases dirigentes de nuestra región no van a poder seguir soslayando, so pena de graves conflictos internos y serias dificultades internacionales.

Los problemas ambientales de América Latina son agudos y bien conocidos, desde hace casi dos décadas, por lo que no intentaremos otra descripción de los mismos. El desafío actual no consiste en su desconocimiento, sino en la contumaz negativa de los grupos dirigentes y sus tecnocracias y burocracias a reconocer su trascendental importancia y a otorgarle la correspondiente prioridad. Subsisten además concepciones añejas que oponen el cuidado del medio ambiente al desarrollo, en circunstancias que ambos pueden potenciarse.

La noción de desarrollo sustentable que ha adquirido tanta presencia en años recientes procura vincular estrechamente la temática del desarrollo económico con la del medio ambiente. Para comprender adecuadamente e internalizar de verdad dicha vinculación, es necesario establecer previamente algunas precisiones conceptuales fundamentales, que permitan relacionar tres ámbitos: a) el de los comportamientos humanos económicos y sociales, que son el objeto de la teoría económica y las demás ciencias sociales; b) el de la evolución de la naturaleza, que es el objeto de las ciencias biológicas, físicas y químicas; y, c) el de la conformación social del territorio, que es el objeto de la geografía humana y de las ciencias regionales y de la organización del espacio.

Es evidente que estos tres ámbitos se relacionan, interactúan y se superponen en gran medida, afectando y condicionándose mutuamente. La evolución y transformación de la sociedad y la economía en el proceso de desarrollo altera el mundo natural de múltiples maneras y este último sustenta y condiciona al primero por innumerables vías; este relacionamiento recíproco se materializa, articula y expresa en formas concretas de ordenamiento territorial.

En contraste con esta percepción empírica obvia, es notorio el desconocimiento de las formulaciones conceptuales básicas de la ecología y de las leyes fundamentales de la termodinámica, que permiten precisamente el relacionamiento entre las diferentes disciplinas científicas que se ocupan de estos tres ámbitos. En ello y en las limitaciones inherentes al enfoque convencional de la economía, reside uno de los problemas centrales de la comprensión del concepto de desarrollo sustentable y por eso es necesario comenzar por introducirlos, aunque sea muy breve, esquemática y superficialmente.

La primera y más fundamental es la noción de ecosistema, que es precisamente la unidad de análisis que integra las interrelaciones entre los elementos vivos (la especie humana, la flora y la fauna), -y los inanimados (los elementos y procesos energéticos, físicos y químicos), en un área determinada. El enfoque ecosistémico ha permitido identificar en la naturaleza diversas unidades ecológicas territoriales caracterizadas por diferentes niveles de organización, integración y funcionamiento de sus componentes, que constituyen tipos específicos de sistemas naturales. Así se han definido diferentes tipos de ecosistemas (como por ejemplo el de los bosques tropicales húmedos), diferentes biomas, que son los conjuntos de ecosistemas de un mismo tipo, y la biosfera que es el conjunto de biomas y que constituye la unidad ecológica global. Esta incluye todos los elementos que se encuentran comprendidos y distribuidos en unos pocos kilómetros de espacio encima y debajo de la superficie terrestre y marítima del globo, espacio en el que se dan todos los elementos y formas de vida de que depende la supervivencia de la especie humana.

Los elementos que integran la biosfera -en la misma forma que la especie humana- no son inertes, sino que constituyen sistemas de influencia mutua que forman los ecosistemas. Estos se caracterizan, entre otras cosas, por estar en permanente proceso de reproducción y mutación evolutiva mediante ciclos ecológicos de alta complejidad. Este proceso dinámico-dialéctico es posible gracias a una fuente externa de energía, que es la radiación solar, y sigue determinadas leyes físicas, químicas y biológicas.

Lo fundamental, desde nuestro punto de vista, es que los ecosistemas son sistemas productivos, que proporcionan bienes y servicios y cumplen ciertas funciones ecosistemáticas de gran valor para la sociedad. Así, por ejemplo, cuando se encuentran en buen estado de funcionamiento, "producen" agua fresca, aire puro, tierra fértil, y una gran diversidad de flora y fauna; reciclan la basura, los desechos, los desperdicios y en general, los elementos que la sociedad deposita en los ecosistemas; reproducen el clima y el espacio físico y paisaje -vital y recreativo de la sociedad; mantienen la diversidad genética y proporcionan materia, energía, información y conocimiento a la sociedad. Y lo que es más notable aún, y al mismo tiempo un factor causal fundamental de su vulnerabilidad, es que los bienes y servicios que ofrecen son libres, no tienen precio y no irrogan gastos.

Esta característica es también uno de los mayores impedimentos para la comprensión de la temática del desarrollo sustentable, pues es ajena a la naturaleza del enfoque económico prevaleciente. Este consiste básicamente en un esquema por medio del cual se aprecia cómo un conjunto de servicios derivados de los factores de la producción (recursos naturales, población, capital) son transformados a través de los procesos productivos, en un flujo de bienes y servicios de consumo e inversión, como respuesta a una demanda dinamizada fundamentalmente por la valoración subjetiva de los distintos bienes y servicios, presentes y futuros. Dichos procesos generan a su vez un flujo de remuneraciones que perciben aquellos factores productivos (rentas, salarios, utilidades), que les permiten adquirir bienes y servicios para su mantenimiento y crecimiento, cerrándose de este modo el esquema básico del flujo circular de la economía. Sin embargo, este esquema no toma en cuenta, entre otras cosas, la existencia inevitable -de acuerdo a la primera ley de la termodinámica- de los flujos de desechos y desperdicios, ni de sus efectos posteriores, en abierta contradicción con las leyes naturales y menospreciando el efecto económico de estos subproductos. Estos también son generados por el proceso productivo en forma de bienes y de servicios, con efectos negativos sobre éste, los propios factores productivos y las actividades de consumo e inversión. Se hace consumir a la población estos productos indeseables, ocultando los efectos reales de éstos sobre la salud, el bienestar, etc., generando costos sociales que nadie considera, y engrosando así el monto de inversión necesaria para el desarrollo. También hay efectos negativos hacia atrás, sobre los recursos humanos, los ecosistemas naturales y la infraestructura cuya capacidad productiva puede quedar afectada por la contaminación, el deterioro ambiental y los efectos sobre el capital ecosistémico, otra noción ausente de la economía convencional.

La economía no toma en cuenta estos elementos porque no tienen expresión en el mercado, ni afectaron durante siglos a los sectores más poderosos e influyentes de la sociedad. La incorporación de estos elementos dentro del proceso económico real, y no sólo el circuito monetario, significa considerar un circuito económico ampliado, que incluya todos los elementos propios del proceso económico y no sólo aquellos que tienen expresión en los mercados. Se trata de pasar de una concepción de la naturaleza como un mero conjunto estático de factores productivos, a un medio ambiente (natural y construido) que constituye el patrimonio o activo ecosistémico de la sociedad. Se trata, en definitiva, de pasar de una preocupación excluyente por el corto plazo y por los flujos (o procesos de transformación) a otra que incluya también los activos sociales (o patrimonio de recursos de la sociedad) en el largo plazo y en especial al patrimonio ecosistémico.

La naturaleza, entendida en este sentido ecosistémico, constituye por consiguiente, no obstante su carácter "extraeconómico", una especie de capital natural, puesto que genera un flujo de bienes y servicios indispensables para el desarrollo. La sustentabilidad ambiental del desarrollo consistiría entonces en asegurar el mantenimiento, preservación y expansión de ese capital ecosistémico. Para esclarecer lo que ha ocurrido en esta materia, conviene examinar cómo ha sido en la práctica histórica a relación entre el desarrollo y el capital natural.

El desarrollo se ha basado en la especialización gradual del trabajo y los correspondientes cambios tecnológicos, así como en la mayor utilización de la energía no-humana. El resultado ha sido el aumento de la productividad por hombre, lo que a su vez ha generado un excedente sobre lo necesario para reproducir la fuerza de trabajo. Este excedente se ha acumulado en forma de instrumentos de producción, que han introducido el cambio tecnológico, con un creciente insumo energético, lo que a su vez ha vuelto a elevar la productividad del trabajo, permitiendo una nueva expansión del excedente, y así sucesivamente. En este proceso de especialización del trabajo, cambio tecnológico y reciente insumo de energía no sólo ha aumentado la productividad, sino también la producción, el volumen de la población y los niveles de vida. Esto último se ha realizado en forma muy dispareja entre países, clases y grupos.

Esta formulación clásica del proceso de desarrollo de las fuerzas productivas y de las relaciones sociales de la producción se debe vincular directamente a la interacción entre la sociedad y la naturaleza. En primer lugar, no es posible reproducir la fuerza de trabajo y en la medida que se extraigan de la naturaleza los elementos necesarios, lo que supone cierta tecnología. En segundo lugar, la materialización del excedente en una fuerza de trabajo ampliada y en la disponibilidad de nuevos instrumentos de trabajo, tampoco es posible sino mediante una mayor extracción y utilización de recursos naturales como agua, alimentos, fibras textiles, madera, minerales y energía, lo que vuelve a requerir cambios técnicos.

El aumento en la extracción de la naturaleza de los productos útiles para el hombre se logra mediante la especialización y la artificialización. En lugar de dejar que los ecosistemas produzcan en forma diversificada y simultánea múltiples formas de biomasa -la infinita variedad de especies de plantas y formas de vida animal-, el hombre elimina las que no le interesan y las reemplaza por los cultivos deseados. De esta manera, concentrando la energía solar, el agua y los elementos nutrientes del suelo, además de una serie de insumos artificiales e instrumentos de trabajo en los cultivos especializados, se logra aumentar los rendimientos de dichos cultivos aunque la productividad total del ecosistema, medida en función de biomasa, disminuya y el ecosistema pueda, bajo determinadas condiciones, deteriorarse con el tiempo.

La especialización de los recursos agrarios y de la población permitió generar un excedente de productos alimenticios que posibilitó la transferencia de población rural a la ciudad, donde se la requería para las tareas de transformación de los productos extraídos de la naturaleza. Dicha transformación se materializó en obras de infraestructura, bienes de capital, servicios, y bienes de consumo durables y no durables.

Salvo estos últimos, que se requieren para el sustento diario de la población, los demás han experimentado un proceso histórico de acumulación y constituyen actualmente el medio ambiente construido: las fábricas y talleres; las viviendas, los artefactos domésticos y las redes de alcantarillado, agua potable, electricidad y gas; las carreteras, vías de ferrocarril, puentes y túneles, y los vehículos correspondientes; los puertos, canales y barcos; las instalaciones comerciales, financieras, gubernamentales y sus equipos de oficina; las redes de comunicaciones; etc. La mayor parte de los elementos qué lo componen se concentra cada vez más en las ciudades mayores, y a lo largo de las redes y núcleos de comunicación que las interconectan con las ciudades menores, y en estas áreas urbanas se concentra también cada vez más la mayor parte de la población.

Este medio ambiente construido es la cristalización de la evolución tecnológica, y representa además el producto acumulado y decantado de un largo período de extracción de recursos naturales. Desde esta perspectiva, el desarrollo económico se puede definir como un proceso de ocupación y transformación de ecosistemas relativamente naturales (poco afectados por el hombre) por ecosistemas cada vez más ocupados, utilizados, interferidos, construidos y transformados por el hombre. De hecho, como la mayor parte de la población interactúa principalmente con este medio construido, que se ha interpuesto crecientemente entre el hombre y la naturaleza, se crea la ilusión de que cada vez se depende menos de ella. En la terminología de la teoría del desarrollo, los sectores primarios -agricultura, silvicultura, pesca y minería- van perdiendo importancia, mientras se expanden proporcionalmente los secundarios -industrias de transformación- y los terciarios -servicios.

Nada más equivocado. Para que funcione, es decir, que las fábricas trabajen, los vehículos se muevan, los edificios sean habitables, haya adecuado abastecimiento de alimentos y agua, etc., es decir, para que el medio construido sea vivible y productivo, es indispensable que se les suministre energía, y ésta proviene de la naturaleza. Además, es indispensable reparar el deterioro que sufren normalmente todos los elementos que lo construyen. Para ello es necesario recurrir nuevamente a la biosfera, extraer materia y transformarla en los elementos apropiados para compensar su desgaste. Y esto es especialmente necesario para sustentar el crecimiento de la población y del medio ambiente construido.

Las ciudades son los centros concentradores de insumos naturales procedentes de la agricultura, la ganadería, la pesca, la silvicultura y la minería, y los lugares en que se elabora la mayor parte de dichos insumos y en que se consume la mayor parte de los productos correspondientes. También concentran la mayoría de la población. En virtud de la primera ley de la termodinámica, que establece que la materia no puede ser destruida sino sólo transformada, toda la materia y la energía que se extraen se transforman, en términos de masa y energía, en bienes y servicios deseados por la sociedad, y en desechos y desperdicios sólidos, líquidos y gaseosos que se depositan en los ecosistemas. Como los bienes y servicios ecosistémicos son en principio libres, o están muy subvalorados por el mercado, los agentes económicos tienden sistemáticamente a sobreexplotación.

Estas interferencias excesivas pueden ser asimiladas hasta cierto punto por los ecosistemas, dado que éstos, gracias en gran medida a su heterogeneidad y complejidad, poseen una capacidad relativamente amplía de absorción y "digestión" de alteraciones, y de regeneración y autorreproducción. Pero si la intensidad, persistencia y otras características específicas de la interferencia exceden ciertos límites o umbrales, pueden llegar a desorganizar los ciclos regeneradores y reproductivos de los ecosistemas a tal punto de producir un colapso ecológico, o sea, la desintegración del ecosistema y la desaparición de sus capacidades productivas. Esos límites varían ampliamente entre distintos tipos de ecosistemas. Los hay muy frágiles, como es el caso del bosque tropical, y muy estables, como el caso de la pampa húmeda.

En la medida que los ecosistemas sufren procesos de deterioro en su capacidad productiva de aire puro, agua fresca, tierra fértil, flora y fauna, capacidad de reciclaje, etc., se generan costos significativos, pues lo que el ecosistema entregaba libre o casi libremente, es preciso corregirlo ahora mediante inversiones y tecnologías que purifiquen el agua y el aire, que reciclen basura, que mantengan la fertilidad, etc. En una segunda etapa, si el deterioro de los ecosistemas se acentúa, se llega en cierto momento a un umbral catastrófico porque el ecosistema entra en colapso y deja de producir y funcionar del todo, como cuando la erosión lleva a la desaparición del suelo fértil. Regenerar el ecosistema en estos casos es generalmente imposible o muy costoso y a larguísimo plazo. Este es en definitiva el tema de la sustentabilidad ambiental.

El problema no es sólo, ni tanto, que se deteriore el medio ambiente. El problema de fondo es que se deteriore y llegue al colapso el ecosistema, que desaparezca el capital ecológico, que es el elemento crítico para la sustentabilidad no sólo del desarrollo sino de la propia supervivencia de la localidad, región y país, hasta llegar al nivel mundial. El deterioro del medio ambiente, que afecta la calidad de vida y la productividad de los ecosistemas y procesos se hace perceptible; es por consiguiente sólo un síntoma del deterioro de la capacidad de sustentabilidad de los ecosistemas.

Una cosa es el deterioro ambiental que percibimos en términos de contaminación y agotamiento de recursos, otra cosa es el funcionamiento y supervivencia de los ecosistemas propiamente tales. Esto quiere decir, por otra parte, que hay aquí un margen de maniobra, una posibilidad de trade off, entre límites razonablemente mínimos y máximos de explotación e interferencia en los ecosistemas y de estimación de costos y beneficios, en un sentido amplio y de largo plazo, de visión y proyecto de país, no el cálculo económico restringido habitual. Sin embargo, dichos límites son imprecisos, escasamente conocidos y pueden deparar grandes sorpresas. Por lo tanto, la prudencia es altamente recomendable, pues el deterioro ambiental puede llevar a un daño irreparable del ecosistema. De lo anterior se deduce también que es urgente y necesario una decidida acción del Estado para establecer dos tipos de políticas y acciones públicas, en función de dichos márgenes de maniobra: a) para reducir, detener y prevenir el deterioro ambiental, mediante plantas de tratamiento de aguas servidas, instalación de filtros, adopción de tecnologías descontaminantes, aprovechamiento de desechos y subproductos, mejoramientos de eficiencia, etc.; b) para regenerar parcial o totalmente y fortalecer los atributos de los ecosistemas mediante la reforestación, el manejo de cuencas y del recurso hídrico, prácticas de manejo de suelos agrícolas y praderas, planificación de áreas urbanas y costeras, preservación de ecosistemas marinos y de la diversidad genética, etc.

El diagnostico e identificación del mix de problemas de uno u otro tipo -que sufren los diferentes países latinoamericanos, y el establecimiento de las prioridades que cada uno de ellos decida, en función de criterios que también habría que explicitar (riesgo de colapso ecosistémico, cantidad de población afectada, posibilidades de creación de empleo, reducción de pobreza, capacidad de producción para la exportación o para alimentación básica, etc.), daría lugar a la especificación de políticas, programas y proyectos que incorporen la dimensión ambiental en las políticas públicas y que contribuyan al mejoramiento ambiental y den apoyo a la sustentabilidad.

Además, sería indispensable revisar las políticas y prácticas que inducen a la sobreexplotación de recursos (subsidios a la expansión ganadera a costa de tala de bosques, por ejemplo) o al sobreuso de un recurso libre como el aire (desregulación del transporte público urbano -el caso de Santiago bajo el régimen militar fue de antología); en materia de programas, se trataría de establecer programas de reforestación, de manejo de cuencas, etc.; en materia de proyectos, sería posible especificar muy concretamente proyectos de establecimiento de plantas de tratamiento de aguas servidas, de aprovechamiento de subproductos o residuos, etc. En la gran mayoría de estas acciones se trata en definitiva de la necesidad de realizar inversiones y no sería difícil, en principio, elaborar un programa de inversiones, lo que llevaría a un intento de cuantificación de lo que significa concretamente un esfuerzo serio en materia de mejoramiento ambiental y de sustentabilidad ecológica del desarrollo, incluyendo una evaluación de los beneficios de corto y largo plazo en materia de generación de ingresos, mejoramiento de calidad de vida, empleo, atenuación de pobreza, alargamiento de la vida útil de recursos naturales y obras de infraestructura, etc.

Debe tenerse en cuenta, además, que la mayor parte de las políticas y proyectos "ambientales" no son en realidad específicamente ambientales, sino que son acciones que habitualmente se practican en todos los sectores productivos y sociales públicos y privados -industria, minería, obras públicas, construcción, agricultura, salud, vivienda, recreación, etc.- que deben ser rediseñados, reformulados y corregidos para incorporar en los planteamientos, decisiones y gestión respectiva el criterio ambiental. 0 sea, en todos estos casos se hace implícitamente gestión ambiental, pero se hace muy mal, por desconocimiento o por un cálculo económico miope y obtuso.

La atenuación y reversión del deterioro ambiental, la contaminación y el agotamiento y degradación de los recursos naturales y de los ecosistemas requiere de recursos humanos, institucionales y financieros, que el Estado y el sector privado puedan utilizar para contrarrestar esas tendencias. En la mayoría de los casos, una política ambiental implica gastos, inversiones y subsidios. Esto requiere un cambio de prioridades en la asignación de recursos económicos en favor del medio ambiente. Establecer una política ambiental exige la asignación de los recursos correspondientes y la creación de una institucionalidad pública eficaz, responsable y bien financiada.

Esta exigencia contrasta violentamente con la tendencia del financiamiento y prioridades públicas actuales. Por razones ideológicas, por la crisis de la deuda externa, por los desequilibrios fiscales y por la necesidad de la reestructuración productiva exportadora, la tendencia y las presiones nacionales e internacionales son a reducir el gasto público, y en particular las inversiones, los gastos sociales y los subsidios. En estas condiciones, es completamente ilusorio proponer un aumento de los gastos en preservación del medio ambiente, no obstante que por la disminución de los gastos de inversión y sociales públicos, y el estímulo a las exportaciones, las presiones sobre el medio ambiente crecen.

Un aspecto fundamental que influye en esta situación es la economía internacional, que por diversas razones (servicio de la deuda externa, presiones para la apertura comercial, deterioro de la relación de intercambio, altas tasas de interés, proteccionismo en los mercados externos, condicionalidad de políticas impuestas por el FMI, Banco Mundial, etc.), ayuda a crear la situación señalada anteriormente, de contradicción entre la necesidad de mayores fondos públicos para el medio-ambiente y las exigencias de diversa índole para reducir el gasto público.

En estas circunstancias, no puede dejar de vincularse la posibilidad de acciones ambientales efectivas al cambio de las condiciones de la economía internacional. En otras palabras, no se puede desvincular la temática ambiental de la del desarrollo y de la estructura y condiciones de las relaciones económicas internacionales. Y no se puede aceptar, en especial, la condicionalidad ambiental, sin la adicionalidad de los recursos financieros correspondientes. No será fácil para los gobiernos de nuestros países llevar a cabo una negociación de este tipo, porque su propia supervivencia depende en buena medida de aceptar someterse a las políticas y condicionalidades internacionales. Sin embargo, la situación internacional económica, social y ambiental se ha agudizado de tal manera que el Sur tiene elementos para negociar con el Norte.

En las últimas décadas se ha acentuado la desigualdad entre Sur y Norte, entre la opulencia de los países desarrollados y la miseria y el colapso económico de la mayoría de los países subdesarrollados. Así ha sido durante la década de los 80 90, y probablemente continuará siéndolo en la próxima. Esto genera fuertes tensiones que se agudizarán en el mediano y largo plazo. Las masas marginales y excluidas del Sur presionan cada vez más intensamente por medio de la migración al Norte. El Norte pierde mercados potenciales, oportunidades de inversión y fuentes de abastecimiento seguras en el Sur. La devastación de los recursos forestales, la descertificación, la destrucción de la diversidad biológica, etc., del Sur crea problemas ecológicos sectoriales y globales al Norte. El equilibrio ecológico, social, político y económico mundial está cada vez más interrelacionado, ya no se puede desvincular. No se puede detener la destrucción del bosque tropical, con el objeto de evitar el daño ecológico global si la población y las economías del Sur se ven forzadas a colonizar y explotar las regiones tropicales para generar trabajo y divisas.

Esta vinculación recíproca entre la temática ambiental y la del desarrollo tiene que ser un elemento central de las negociaciones Norte-Sur, pero para desarrollar la argumentación correspondiente es vital que los gobiernos latinoamericanos comprendan, internalicen y recalquen de verdad la naturaleza de la problemática ambiental y asuman el hecho de que la política y la acción ambiental ya es, y lo será crecientemente en el futuro, un elemento esencial de la política de desarrollo y de la política y las relaciones internacionales.

A modo de conclusiones

6. estado, economía política y política económica

Un eje fundamental en torno al cual gira inevitablemente cualquier conjunto de propuestas es el del rol del Estado. Durante estos años se ha procurado reducir su tamaño, privatizar empresas y servicios públicos, desregular y liberalizar mercados, procurar los equilibrios macroeconómicos, descentralizar funciones y mejorar la gestión pública. En la medida que estos objetivos se van cumpliendo aparecen nuevas necesidades y funciones que requieren intervención pública. Es el caso de la supervisión y regulación de actividades que fueron traspasadas al sector privado y donde se requiere cautelar el interés público así como en materia de la responsabilidad del Estado con los sectores sociales y productivos más precarios. Por otra parte, mientras más abierta las economías más necesidad de protección social del Estado

Además surge la imperiosa necesidad que el Estado asuma la responsabilidad de contribuir a plantear una visión estratégica nacional de mediano y largo plazo con el fin de servir de marco orientador para reordenar y mantener los incentivos y castigos coherentes con esa visión, y comprometer constructivamente, mediante el diálogo y la concertación, a todos los sectores sociales y políticos con esa estrategia. Un Estado organizado eficazmente alrededor de esta función central correspondería a la nueva etapa del desarrollo latinoamericano, caracterizada por los objetivos de profundización democrática y de superación de la pobreza y la iniquidad. También es necesario para salir de la trayectoria (path dependence) de productor primario a que hemos vuelto en gran medida, y que requiere de un esfuerzo deliberado de desarrollo y diversificación productiva y exportadora.

Hacia dónde se puede mirar para enfrentar esta perspectiva, si es que es correcta? Pienso que hay tres niveles: el nivel del Estado nacional, el nivel de lo subnacional y el nivel de lo internacional. Al nivel del Estado nacional, es inimaginable que se reconstruya el Estado de bienestar: que del 18% ó 20% del Producto dedicado al Estado se pueda llegar al 30% ó 40%. Entonces lo que está sucediendo es que el Estado se reduce o se mantiene menor que antes; pero está creciendo enormemente la proporción del gasto social, lo que abre enormes posibilidades de una forma mucho más eficaz y eficiente de utilizarlo para mejorar la condición de vida de la gente. Pero para darle eficacia sería necesario crear en lo social una institucionalidad equivalente a la que hay en lo económico. Así como hay un Banco Central, un Ministerio de Hacienda, una Dirección de Presupuesto para vigilar los equilibrios macroeconómicos, pienso que, previa una reforma radical del Estado, se debería crear algo paralelo: un ministerio-banco-presupuesto social para preocuparse de los equilibrios macrosociales y macropolíticos.

En lo subnacional hay muchísimo que hacer; ésta es una enorme deficiencia de nuestro desarrollo latinoamericano. En contraste con Europa y Estados Unidos, donde la comunidad local fue armándose históricamente desde los pueblos, las ciudades y las regiones hacia el Estado central, nosotros fuimos creados desde el Estado para abajo, en la administración colonial y después de la Independencia.

Entonces, hay una enorme institucionalidad por crear, a través de la descentralización, de la regionalización, la iniciativa local, las organizaciones de base, todo tipo de asociaciones, cooperativas, mutualidades, municipios, juntas de vecinos, organismos de desarrollo social, organizaciones filantrópicas; en fin, una red de instituciones sociales de base. Esta es tal vez la tarea más grande que tenemos por delante, que involucra además un profundo cambio cultural, pues requiere la constitución de unas comunidades activas y participativas.

El tercer plano es el internacional. Creo que ahí también pasa un poco lo mismo que en el plano nacional: las instituciones económicas multilaterales, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, son las que tienen poder, aun cuando en realidad tienen cada vez menos frente al del capital financiero privado globalizado. El resto de las instituciones multilaterales, como UNICEF, UNESCO, FAO y las conferencias mundiales de población, de la mujer, del medio ambiente, la Cumbre Social, es una parafernalia inmensa que no tiene ningún poder. La pregunta es cómo conseguir, por ejemplo, que algo tan bien preparado e intencionada, como fue la Cumbre Social, adquiera verdaderamente fuerza, comprometa, exija y obligue a tareas en ese plano. No hay institucionalidad social pública a nivel internacional, otra gran tarea.

En definitiva, el enfoque económico prevaleciente debe ser revisado críticamente a la luz de estas y otras consideraciones y flexibilizado mediante propuestas políticas y económicas creativas en materia de deuda externa, reforma del Estado, políticas sociales y de empleo, reinserción internacional, reestructuración productiva y acumulación y progreso técnico, que hagan sostenible tanto la reorganización económica como el proceso de democratización que tan amenazado se ve actualmente.

Las condiciones económicas no pueden constituir un marco dogmático rígido, pero imponen ciertos límites cuya amplitud o estrechez depende de la eficacia, creatividad y responsabilidad con que los actores políticos y los equipos técnicos -incluidos los de los organismos financieros internacionales- logren articular y conducir el proceso político y la reforma económica. El desafío es formidable, pero también lo es la oportunidad de reorganizar nuestras economías y sociedades para lograr una nueva etapa de desarrollo democrático sustentable.

La reforma económica se hizo inevitable y necesaria. Lo que no es inevitable ni necesario es una reforma económica ultraneoliberal, con sus gravísimos costos económicos, sociales, ambientales y políticos. Existen alternativas más moderadas y menos costosas en cuanto a la forma de instrumentar y aplicar las medidas de política económica necesarias para llevar a cabo la reforma. La posibilidad de utilizarlas depende en lo fundamental de la capacidad de la clase política de reconocer su propia crisis de ideas y procedimientos, renovarse radicalmente y comprender que la reforma económica es una necesidad histórica contemporánea, y a partir de este reconocimiento lograr diseñar, estructurar y mantener un acuerdo social y político amplio, destinado en primer lugar a distribuir en forma más equitativa el inevitable costo social del ajuste y la reestructuración, y posteriormente también sus beneficios.

Existe perplejidad y confusión en los sectores de centro-izquierda por el giro neoliberal extremo que ha tomado con frecuencia la política económica. Hay para ello razones objetivas: el colapso del socialismo real; las crisis del desarrollo y de la deuda externa; la formación de economías y sociedades exageradamente estatizadas y burocratizadas en América Latina; los problemas del Estado de Bienestar en los países industriales; y la globalización de la economía y la sociedad, que reduce la libertad de maniobra de la política económica.

No obstante, hay también una poderosa razón ideológica: buena parte de la comunidad académica y la tecnocracia económica nacional e internacional utiliza el enfoque neoclásico positivo, que ha desarrollado la disciplina económica para analizar el funcionamiento del sistema capitalista, como un enfoque normativo (ideológico) destinado a transformar economías más o menos estatizadas en economías de mercado lo menos intervenidas posible.

Sin embargo, reconocer las fallas del Estado y las nuevas realidades nacionales e internacionales, que entre otras cosas exigen una dinámica inserción internacional, y aceptar las funciones que en una economía capitalista corresponden al mercado y a la empresa privada, no autorizan a desconocer las fallas del mercado y sus insuficiencias dinámicas, sociales y ambientales, plenamente demostradas por la propia teoría neoclásica. A la luz de estas precisiones, se hace urgentemente necesario un examen sistemático, crítico y tan desapasionado como sea posible, de las experiencias de reforma económica realizadas en la región con el objeto de extraer lecciones positivas para las orientaciones futuras de la política económica y del desarrollo de América Latina.

Es posible que con base en enfoques pragmáticos y las lecciones de la experiencia correctamente interpretadas, se puedan superar las dicotomías polares y aproximarse las posiciones entre los neoclásicos menos ideologizados con las tesis del desarrollo latinoamericano reformuladas en su versión neoestructuralista. Aun así, esta relativa aproximación al nivel de las propuestas -derivada tal vez de experiencias frustrantes de uno y otro signo, de las propias condiciones de crisis que se prolongan dolorosa e interminablemente, y de la menor ideologización y mayor pragmatismo que comienzan a imperar en estos primeros años de post guerra fría- no modifica las diferencias fundamentales en lo que se refiere a premisas axiomáticas, valóricas y filosóficas entre neoliberales y neoestructuralistas.

Para estos últimos es esencial impregnar las políticas económicas y la institucionalidad pública de solidaridad mediante una amplia participación social, la descentralización, el fortalecimiento de los movimientos sociales y de los actores sociales más débiles así como las organizaciones no gubernamentales. Un campo amplio y complejo que tiene que ver en su esencia con lo que podría denominarse la "ampliación y profundización" de la democracia.

Una manera de interpretar el actual período histórico de transición, sería reconocer que se ha sacrificado el desarrollo por el crecimiento, y contrastar la irracionalidad del capitalismo con la inviabilidad del socialismo. Cómo impregnar el capitalismo con las inquietudes públicas y sociales del socialismo sin espantar al empresariado capitalista, evitando al mismo tiempo el autoritarismo burocrático militarizado de derecha o de izquierda y luchando por mayores libertades individuales y sociales? Cómo lograr una síntesis de la máquina capitalista de crecimiento con la preocupación socialista por mejorar las condiciones de las mayorías oprimidas, explotadas, marginadas y discriminadas? Cómo evitar que el proceso hacia la integración transnacional y la presión por una mayor competitividad se traduzca en una ulterior desintegración nacional, económica, social y cultural? Cómo proteger los bienes públicos del asalto privado, burocrático y tecnocrático, como es el caso del medio ambiente, los derechos humanos, la justicia, etc.?

Tal vez la hebra común de las inquietudes y propuestas en torno a estos temas es la búsqueda de una concepción más radical de la democracia. Una participación más estructurada y más amplia de la sociedad civil fortalecida: menos gigantismo burocrático estatal y empresarial y un control social más estrecho sobre ambos ejercido por una cadena reforzada y un tejido más denso de organizaciones ciudadanas para cumplir funciones públicas y para representar, en particular, a los grupos y sectores más débiles de la sociedad.

+ Este artículo hace parte del libro América Latina en el siglo XXI. De la esperanza a la equidad, Carlos Contreras (compilador), FCE y Universidad de Guadalajara, México, 1999.

* Actualmente es Asesor Especial del Secretario Ejecutivo de la CEPAL; Presidente de la Corporación de Investigaciones para el Desarrollo (CINDE) y Profesor Titular y Director del Centro de Análisis de Políticas Públicas de la Universidad de Chile.