ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y
PROCESOS DE CONTRUCCIÓN REGIONAL

Angel Massiris Cabeza
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2.1.2 Aproximación funcional

La aproximación funcional conduce a las regiones funcionales, nodales o polarizadas, las cuales surgen como oposición a las regiones homogéneas y su delimitación obedece a principios de interrelación, de interdependencia entre espacios estrechamente articulados entre sí, de manera similar a la noción ecológica de ecosistema, pero espacializado. La identificación de regiones funcionales depende no de la uniformidad de los rasgos predominantes, sino de cómo éstos se organizan para conformar estructuras espaciales diferenciadas. De esta manera, la cohesión interna entre los elementos y espacios heterogéneos sustituye el criterio de uniformidad utilizado para la delimitación de regiones homogéneas.

Toda región funcional se estructura a partir de uno o varios centros, nodos o polos que constituyen núcleos de impulsión. Estos pueden ser una o varias industrias motrices o uno o varios centros urbanos a partir de los cuales se organizan espacios polarizados.

El concepto de región polarizada fue elaborado por el economista francés Perroux, en 1955. En su teoría éste concede a la industria el papel de polo de la organización regional, a partir del cual se estructuran redes, por las cuales se difunde el desarrollo hacia otras áreas de la región. Con base en la teoría de Perroux, se desarrolló en la década de los setentas, la política de los polos de desarrollo o de crecimiento que posteriormente fue abandonada por sus escasos logros en el equilibrio del desarrollo regional y porque al dar un papel dominante a la industria, no era suficiente para explicar la organización de espacios funcionales en países subdesarrollados donde son la actividad terciaria e, incluso, la agricultura, los motores del crecimiento.

Actualmente es generalizado delimitar regiones funcionales a partir de uno o varios centros urbanos que concentran la población, actividades y servicios, los cuales estimulan flujos migratorios, comerciales e informativos, entre el centro y un área de influencia que se presenta como funcionalmente dependiente y cuyo tamaño o distancia depende de la jerarquía del nodo urbano. Las redes de transporte y comunicación constituyen los canales a través de los cuales se mueven los flujos y se estructura el espacio funcional.

Una característica central de la región funcional es el orden jerárquico que se establece entre diferentes espacios funcionales, en razón a la jerarquía establecida entre los diferentes centros urbanos, la cual depende, a su vez, del número de funciones y servicios disponibles y del grado de especialización de éstos.

La regionalización funcional es un instrumento de gran valor para reordenar las divisiones territoriales y administrativas de un país, cuando este reordenamiento se orienta a buscar espacios propincuos, articulados a un centro administrativo. La propincuidad garantiza una interacción espacial eficaz entre administradores y administrados y la prestación más eficiente de servicios públicos y sociales.



2.1.3 Aproximación político-administrativo

Dentro de este contexto, las regiones se definen en términos de entidades territoriales, administrativas o de planificación. Del mismo modo, es común la referencia a región, asociada a bloques de países con intereses comunes (regiones internacionales) y, en la actualidad, dentro del marco de globalización de la economía, se ha vuelto común la referencia a regiones competitivas (asociativas, pivotales y virtuales).

a. Regiones territoriales

Las regiones territoriales son entidades autónomas que hacen parte de la organización territorial de los estados. En algunos casos pueden estar al nivel nacional, como ocurre en España y Bélgica o en el nivel siguiente a la nación como ocurre en Italia. En los países latinoamericanos la región ha alcanzado rango constitucional en Perú, Chile y Colombia. En Perú, a partir de la Constitución de 1979 y de la Ley de Regionalización de 1987. En 1988, se produjo en el Perú el primer caso de región territorial en países latinoamericanos, al crearse la Región Grau, con personería jurídica de derecho público y dotada de autonomía. En Chile, a partir de la Constitución de 1980 y su modificación en 1991 y, especialmente, a partir de la Ley Orgánica de Gobierno y Administración Regional de 1993. En Colombia, a partir de la Constitución de 1991 y está en proceso su reglamentación por la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y la Ley de Regiones que se discuten actualmente en el Congreso de la República.

A diferencia de lo ocurrido en países como España y Bélgica donde las regiones territoriales han sido conquistas de regiones históricas, en los países latinoamericanos estas regiones se asocian más con intereses políticos y características económicas, tal como lo ilustra J. Friedman al afirmar para el caso chileno que:

"a pesar de que cada una de las regiones de Chile tiene su propio perfil económico, las variaciones culturales entre ellas son pequeñas. En términos generales los chilenos constituyen un pueblo bastante homogéneo y su apego al terruño natal es bastante débil. Por esto las regiones del país son más bien artefactos económicos que entidades orgánicas históricas y culturales y carecen de toda expresión política. Las provincias que son las unidades que las forman, no son sino subdivisiones administrativas conformadas siguiendo el modelo del sistema prefectorial francés" (Friedman, 1969; citado por Boisier, 1988).



b. Regiones administrativas

Las entidades territoriales e instituciones estatales de diverso orden, también dividen el territorio para cumplir funciones administrativas. En Colombia, los ministerios y entidades descentralizadas de las ramas del poder público disponen de tales divisiones, las cuales normalmente parten de la división general del territorio, agrupando unidades menores, en función de la escala o nivel territorial en el cual ejercen sus funciones.

Las distintas regionalizaciones administrativas por lo general no coinciden, lo que conduce a la descoordinación en el cumplimiento de funciones administrativas complementarias. Lo ideal es que, a escala nacional, por ejemplo, exista una sola subdivisión administrativa para las distintas instituciones que cumplen funciones de este nivel. Cada departamento y municipio, por su parte, debe poseer una regionalización de su territorio que sea el marco de acción de todas las entidades que desarrollan funciones administrativas, de ejecución de obras y de prestación de servicios. Esto contribuirá a hacer más eficiente la labor de la administración pública.

c. Regiones de planificación, plan o programa

Son entidades administrativas establecidas como espacios de decisión, intervención y acción gubernamental.

En los países latinoamericanos estas regiones hacen parte de políticas de regionalización surgidas en la década de los sesentas, asociadas a planes de descentralización administrativa y de planificación regional, estas últimas orientadas a corregir problemas de disparidades del desarrollo regional, de concentración territorial de las actividades y de la población y de integración económica territorial.

Las primeras manifestaciones de regionalización en Latinoamérica se expresaron a través de las corporaciones regionales de desarrollo, inspiradas en la concepción del desarrollo integrado de cuencas hidrográficas aplicada, desde el año 1933, por la Tennessee Valley Authority -TVA- en los Estados Unidos. Dentro de este contexto se establecieron corporaciones regionales en Colombia, Venezuela, Bolivia, entre otros.

Chile es el país latinoamericano donde el proceso de regionalización ha alcanzado su mayor avance. En este país la discusión sobre las regiones se inició desde el Gobierno de Frei (1964-1970), vinculado a los problemas del desarrollo regional, especialmente en lo concerniente a la desconcentración de las actividades económicas y la descentralización de la toma de decisiones. En 1976, bajo el Gobierno de Pinochet, la Comisión Nacional de la Reforma Administrativa, CORNARA, consideraba como la función principal de la región, el freno de las migraciones hacia la capital Santiago y la dinamización de la economía regional, a partir del aprovechamiento de las ventajas comparativas. En la década de los ochentas se impone la concepción del desarrollo regional a partir del aprovechamiento de las ventajas comparativas de cada región a través de la inserción competitiva en el mercado internacional. Como resultado de estas discusiones, la República de Chile desarrolló su proceso de regionalización, presentándose en la actualidad 12 regiones más la región metroplitana de Santiago.

En Colombia, la discusión sobre la regionalización del país ha estado ligada a la inoperancia de la división departamental, la política de descentralización administrativa y las disparidades del desarrollo regional, tal como se analiza en el numeral 2.3. Las regiones de planificación se introdujeron en la estructura administrativa del país, en 1985, mediante la Ley 76, que creó la región de Planificación de la Costa Atlántica y autorizó la división del territorio nacional en otras de características similares, con capacidad y autonomía para la administración de su propio desarrollo económico y social. Posteriormente se crearon las regiones de Occidente, Centro-Oriente, Orinoquia y Amazonia.

c. Regiones internacionales

El término región también es usado para indicar bloques de países que se unen en torno a algunos propósitos económicos, geopolíticos, culturales, etc. La naturaleza, objetivos y dimensiones de estas regiones varían mucho. Se mencionan entre otras, la Unión Europea UE (reemplaza a la antigua Comunidad Económica Europea), la región NAFTA (E.U., Canadá y México) o Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte, la región MERCOSUR o Mercado Común del Sur integrado por Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay, la región del Pacto Andino integrado por Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, La Región del Golfo Arábigo, organizada por el Consejo de Cooperación Regional de los Países del Golfo (con sede en Arabia Saudita), la Liga Arabe, la Asociación de las Naciones del Sudeste Asiático, la región de la OTAN (Organización del Tratado del Atlántico Norte), etc.

Asimismo, en una escala planetaria, es común señalar como región a un país o conjunto de países contiguos que presentan una homogeneidad fisiográfica, cultural o en la combinación de variables físicas y culturales. Basados en criterios de nivel de desarrollo, sistemas político-económico, herencia histórico-cultural y condicionamiento ecológicos, Méndez y Molinero (1984) dividieron el mundo en 10 regiones, a saber: Europa, Unión Soviética (hoy fragmentada), China, Japón, Asia meridional, Asia sudoccidental, Africa, América del Norte, Iberoamérica, Australia y Nueva Zelanda.

d. Regiones competitivas

Dentro del modelo de globalización económica, la región se configura como un soporte de la estrategia de competitividad de los países, la cual se orienta a generar una nueva dinámica regional a través de la plena utilización y el crecimiento del potencial endógeno de las regiones (recursos económicos, humanos, naturales, institucionales y culturales), y, en consecuencia, generar el entorno y las condiciones necesarias para el desarrollo potencial de las empresas, de los sistemas de producción y la creación de nuevas fuentes de trabajo productivo (Presidencia de la República, 1995) -Figura 12-.

Dentro de este contexto, el interés fundamental se centra en procesos de construcción regional y regionalización con carácter estratégico, en función de unas necesidades y objetivos determinados que pueden estar relacionados con la actuación de los organismos gubernamentales de administración y planificación territorial, con políticas de integración económica, competitividad internacional, realización de proyectos conjuntos, etc. En esta perspectiva, Sergio Boisier propone tres tipos jerarquizados de regiones: Región Pivotal, Región Asociativa y Región Virtual (Boisier, 1995:22-23).

Las regiones pivotales las define como un territorio organizado complejo, identificable a la escala de región política histórica (departamentos, municipios), el cual posee una identidad cultural. Las regiones asociativas, como regiones mayores construidas a partir de la unión voluntaria de regiones pivotales adyacentes. Las regiones virtuales, como resultado de arreglos cooperativos tácticos o acuerdos contractuales (alianzas estratégicas) entre regiones pivotales o asociativas para alcanzar ciertos objetivos de corto y mediano plazo (Boisier, 1995a).

En las regiones de Boisier se parte de la consideración de regiones pivotales con una complejidad estructural y funcional y en donde la cultura e identidad son elementos esenciales (Boisier, 1995:9). Estas regiones se pueden identificar a partir de la existencia de grupos humanos cohesionados estrechamente por una organización social, identidad cultural y sentido de pertenencia a un espacio organizado por un centro autónomo e integrado funcionalmente en una economía global, lo cual potencia las posibilidades de realización de acciones interregionales concertadas orientadas a elevar su competitividad y su desarrollo social.

Dentro de este contexto, la regionalización pivotal constituye una revalorización de la espacialidad de los procesos de desarrollo económico y social y una vuelta a la región como el espacio territorial a donde se proyectan las políticas de desarrollo y desde donde se debe concretar la inserción del país en el sistema económico internacional.

Sin embargo, en las regiones virtuales, esta territorialidad desaparece para dar lugar a un concepto en el cual la región se concibe como una empresa en cuya conformación obran decisiones puramente económicas, sin participación activa de la sociedad civil. En estas regiones, lo espacial o territorial se reduce a firmas que usan y ocupan un espacio delimitado administrativamente, el cual proyectan a espacios más extensos que pueden no ser geográficamente continuos, para realizar alianzas estratégicas con fines esencialmente económicos, cuya valor para el desarrollo regional es dudoso.

En Colombia, la estrategia de competitividad ha sido concebida en función de la articulación de las políticas sectoriales con las estrategias regionales para crear nuevas ventajas competitivas y fortalecer las existentes a través de la búsqueda de complementariedades en la utilización de los recursos regionales y nacionales, la capacitación de los recursos humanos y el desarrollo de la innovación tecnológica, en el marco del fortalecimiento de las autonomías regionales, proceso en el cual los agentes del desarrollo regional son los protagonistas (Presidencia de la República, 1995) -Figura 13-. Esta estrategia abre la posibilidad de sustentar la fortaleza del país a partir de regiones, lo cual implica construir una nueva visión del desarrollo donde la dinámica territorial no se explica a partir de la Nación, sino a partir de un desarrollo regional más autónomo pero también más articulado (Presidencia de la República, 1995).

2.1.4 Polisemia de la región: una síntesis

El anterior marco conceptual demuestra el carácter polisémico y pluriparadigmático de la región, lo que dificulta la comunicación interdisciplinaria. Sin embargo, cada una de las distintas aproximaciones tienen su valor, dentro del contexto en el cual se utilizan. De este modo, las regiones naturales son muy importantes, verbigracia, para ordenamiento ambiental. Asimismo, las regiones históricas mantienen su importancia cuando el interés es el de proteger el patrimonio cultural o el derecho de las comunidades étnicas a su territorio y a su autonomía administrativa, o para construir espacios de acción política y/o administrativamente más sólidos o económicamente más competitivos.

Asimismo, las regiones funcionales cobran mucha importancia cuando se desea realizar una labor de administración y planificación territorial más efectivas. Puede, incluso, construirse espacios regionales con base en la combinación de distintos criterios, tales como los históricos, administrativos y funcionales. Para la construcción de regiones no existen recetas. Los criterios a utilizar dependerán de los objetivos que se buscan, de los determinantes de la organización espacial, sean estos físicos o culturales y de la escala espacial en que nos movamos.

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